我國政府預(yù)算會計政策研究分析 財務(wù)管理專業(yè)

摘 要 隨著我政府職能轉(zhuǎn)變和財政體系不斷深化，對預(yù)算會計的改革勢在必行。 政府會計體系的改革是一個復(fù)雜的過程，本文對我國預(yù)算會計的發(fā)展歷史進行了回顧，通過對現(xiàn)行預(yù)算會計制度存在問題的分析，提出了自己對預(yù)算會計制度改革的設(shè)想。關(guān)鍵詞：政府預(yù)算會計；政策；研究；設(shè)想目 錄一、我國政府預(yù)算會計的發(fā)展回顧4二、我國預(yù)算會計的現(xiàn)狀4三、我國現(xiàn)行預(yù)算體系存在的問題分析5（一）缺乏統(tǒng)一、規(guī)范的政府會計準(zhǔn)則和政府會計制度體系5（二）會計核算的內(nèi)容無法反映公共財政需求5（三）現(xiàn)行預(yù)算會計基礎(chǔ)不能全面反映政府的資金運動5（四）現(xiàn)行政府無法提供完整的反映政府財務(wù)狀況的財務(wù)報告6四、我國政府預(yù)算會計改革的設(shè)想6（一）政府會計主體的重新界定6（二）政府會計目標(biāo)進一步定位7五、結(jié)論8六、參考文獻9 隨著我國經(jīng)濟體制改革的深入進行，政府的職能和政府財務(wù)狀況也發(fā)生了很大的變化，我國現(xiàn)行的預(yù)算會計制度顯露出很多的不足和缺陷，已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢的需要。溫家寶總理提出“整合行政資源，降低成本，提高行政效率和服務(wù)水平”1，并將此作為建設(shè)服務(wù)型政府的重要內(nèi)容。建立公共透明的預(yù)算制度、提供全面、準(zhǔn)確、完整、連續(xù)的反映政府財務(wù)報告、反映政府財務(wù)狀況和運營績效為主的政府財務(wù)體系，對預(yù)算會計制度的改革勢在必行。 一、 我國政府預(yù)算會計發(fā)展的回顧長期以來，從事社會公共事務(wù)管理是政府的職能，政府作為社會資源的掌握者和支配者，因為很多活動都是基于政治的目的，不以盈利為目的，所以很少計算成本。1994年后，我國政府成本增加幅度很大，在世界上，屬于政府高成本的國家。國家財政收入的40%被用于全國行政事業(yè)的開支，在很多省份，行政事業(yè)的開支可以占到財政收入的65%，而縣上的財政在了行政事業(yè)上的花費占收入的80%-90%1溫家寶，十屆全國人大三次會議政府工作報告，20052周鎮(zhèn)宏、何翔舟.政府本論.北京人民出版社，20013馬文運，社會進步與政府成本，2007。我們需要的不但是一個廉潔的政府，也需要一個廉價的政府。為了讓人們能夠用精確化的成本和效益來分析評價政府的管理績效，政府成本預(yù)算被提了出來。2005年3月，溫家寶總理在十三屆人民代表大會第三次會議上提出：“整合行政資源，降低成本，提高行政效率和服務(wù)水平”，將此作為建設(shè)服務(wù)型政府的重要內(nèi)容。在我國，對政府成本會計的研究處于起步階段。馬文運是最早對政府成本進行研究的人員，“政府成本隨著國家的演變而消長”3這是1997年，馬文運用政治學(xué)的國家理論和政治制度分析法得出的結(jié)論。2001年，何翔舟和周鎮(zhèn)宏首次對政府成本的定義、特點、政府績效等方面做了全面、系統(tǒng)的闡述，使該問題的研究更加深入。2005年，程麗娟對政治成本從制度經(jīng)濟學(xué)進行剖析的思路，為該研究提供了一個新的方向。2006年，王瑤發(fā)表了“政府導(dǎo)入會計初探”，這是第一篇單獨介紹了政府成本會計的文章才，從成本會計導(dǎo)入的原因，作用以及面臨的問題和解決方法等各方面將進行了論述，為政府導(dǎo)入成本會計系統(tǒng)起到了一個很好的啟發(fā)作用。二、 我國預(yù)算會計的現(xiàn)狀 目前我國的政府會計主要指的是預(yù)算會計，財政總預(yù)算會計、行政單位會計、事業(yè)單位會計這三大主體會計構(gòu)成我國預(yù)算會計體系。近年來，我國的預(yù)算管理執(zhí)行體系發(fā)生了很大的變化；一方面建立了具有中國特色的政府國庫管理體系，為了加強和完善財政，在國庫集中收付，國庫現(xiàn)金管理、政府采購管理、預(yù)算執(zhí)行、國庫監(jiān)控等方面金進行了改進，形成了相互促進的有機整體。另一方面資金流向發(fā)生了很大變化：資金管理從分散的管理模式變?yōu)闉榧泄芾怼ＹY金撥付關(guān)系也發(fā)生變化，預(yù)算單位不再與財政部門發(fā)生直接的資金撥付關(guān)系，由撥款單位直接撥付到需用者賬戶。因為現(xiàn)有的預(yù)算單位會計核算單位與財政資金的運行路徑不一致，所以預(yù)算會計的核算方法需調(diào)整。我國預(yù)算執(zhí)行會計模式是計劃經(jīng)濟時期的產(chǎn)物，并不能全面反映現(xiàn)階段我國政府經(jīng)濟的全貌，需要及時進行改革。三、我國現(xiàn)行預(yù)算體系存在的問題分析 近幾年來，我國對中央，地方政府和行政事業(yè)單位各項收支活動通過預(yù)算會計制度的形式進行核算、反應(yīng)和監(jiān)督。在社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展初期，這種預(yù)算會計體系起到了重要的作用，但是隨著社會環(huán)境的改變，我國政府職能，財政收入等各方面都與二十世紀(jì)九十年代的情況有了很大不同，隨著政府職能部門暴漏出越來越多的問題，現(xiàn)行預(yù)算會計制度存在的問題和缺陷也不斷地顯現(xiàn)，急需改革和完善。 （一）缺乏統(tǒng)一、規(guī)范的政府會計準(zhǔn)則和政府會計制度體系 政府核心部門對預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控是通過政府會計的工作來進行的，準(zhǔn)確、及時反映財政資金的去向是政府會計的工作職能。要進行好這項工作，全面、準(zhǔn)及時地反映和提供政府性資金和資源運行整體會計信息，對政府性資金和資源運用的效果進行有效的分析，預(yù)算會計制度必須是一個有機的整體。但是在我國，各個部門間的核算是按組織類別分別制定實施的，各個部門獨立核算，很難反映政府部門財務(wù)狀況的全貌，也就對政府的管理績效很難評定。 （二）會計核算的內(nèi)容無法反映公共財政需求 我國在1998年開始提出建立公共財政框架后，推行和實施了零基預(yù)算、部門預(yù)算、國庫集中收付制度、收支兩條線管理制度、政府采購制等公共財政建設(shè)改革措施，取得了不錯的效果，政府資金流向發(fā)生了很大的變化，預(yù)算會計的核算內(nèi)容也與過去有了很大的不同，面臨著新的挑戰(zhàn)。 在實行國庫集中收付的過程中，除了預(yù)算會計反映的內(nèi)容會增加外，對核算也提出了更高的要求。就比如原來不用財政或者主管部門撥款給各預(yù)算單位的工資款、材料款等各種財政資金，現(xiàn)在經(jīng)由財政部門按照相關(guān)規(guī)定直接撥入預(yù)定賬戶。行政事業(yè)單位所收到的財政資金同時體現(xiàn)出支出的增加和收入的增加或者非貨幣資產(chǎn)的增加，要反映這一類業(yè)務(wù)，現(xiàn)行的行政事業(yè)單位會計制定制度就必須進行修改，同時對于這一資金流向的變化財政總預(yù)算也要進行核算并及時反映。 2003年，政府采購制度在政府采購法出臺后得到全面推行，財政支出中政府采購所占比例越來越大，但是在政府采購框架逐漸形成的過程中，公車、公宴、公房"三公"等一系列腐敗現(xiàn)象也隨之發(fā)生，政府采購的政策法規(guī)，采購結(jié)構(gòu)都還需要完善，同時也需要有一套與政府采購制度相適應(yīng)的政府會計體系反映、監(jiān)督政策的實施。 （三）現(xiàn)行預(yù)算會計基礎(chǔ)不能全面反映政府的資金運動 隨著社會主義市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，現(xiàn)行的預(yù)算會計體系已經(jīng)不能全面反映政府受托管理的資源、社會保障基金的運作、財政資金的使用效率以及國有權(quán)收益分配等方面的情況，其缺陷只要有以下幾點:1.不能反映和核算政府的固定資產(chǎn)和無形資產(chǎn)。因為現(xiàn)行的預(yù)算會計制度對政府的固定和無形資產(chǎn)不在規(guī)定的核算和反映范圍內(nèi)，即便行政事業(yè)單位要對其所擁有的固定資產(chǎn)進行核算，但核算的結(jié)果僅作為查閱的參考性資料，國家的財政預(yù)算、決算并不反映固定資產(chǎn)和無形資產(chǎn)信息，這就是說，購置固定資產(chǎn)的財政資金，一旦支出后就退出了政府和公眾的視野。而且現(xiàn)行的預(yù)算會計制度規(guī)定行政事業(yè)單位的固定資產(chǎn)不計折舊，這兩方面的缺陷導(dǎo)致了從報表上根本不能顯示固定資產(chǎn)的實際價值，虛增了資產(chǎn)負債表中所反映的資產(chǎn)總量。2.對國有股權(quán)和有價證券形態(tài)的政府資產(chǎn)在確認和核算上有困難。現(xiàn)在政府的投資采取了政府參股、無償撥款、部分有償貸款等多種方式，現(xiàn)在的預(yù)算會計制度只能反映政府資金的一般預(yù)算支出，對于投資形成的國有股權(quán)等增減變動信息根本無法全面、真實地反映，不利于政府對國有資產(chǎn)所有權(quán)和收益權(quán)的管理和國庫資本金的管理和資本化運營。 3.對社會保險基金的運作情況反映不全面。我國正在大力推進社會保險制度的改革，政府未來的財政負擔(dān)與社保基金的運行情況關(guān)系密切，在財政支出中社會保險指出占了很大一部分，而這部分資金是獨立于預(yù)算會計制度之外，納入社會保障財政專戶管理，所以對社保基金的整體運行情況在預(yù)算會計表中不能準(zhǔn)確地反映，只是記錄了財政基金的撥款支出。4.對政府的負債情況不能全面準(zhǔn)確的反映。在以收付實現(xiàn)制的會計核算基礎(chǔ)上施行的預(yù)算會計制度，只能反映財政支出現(xiàn)金實際支付部分，政府的隱性債務(wù)則不再預(yù)算會計工作范圍之內(nèi)，財務(wù)表表的失真，會給政府帶來潛在的財政危機。（四）現(xiàn)行政府無法提供完整的反映政府財務(wù)狀況的財務(wù)報告 我國現(xiàn)行預(yù)算會計制度雖然可以反映一部分政府財務(wù)信息，但是要集中、全面、完整、準(zhǔn)確、系統(tǒng)的政府財務(wù)報告現(xiàn)在的財務(wù)體系根本做不到。2010年，政府對收支預(yù)算首次公開，就暴漏出反應(yīng)信息簡單，不全面的問題。這樣不能反映政府整體財務(wù)情況的財務(wù)報告，既達不到對委托人對績效信息的要求，也不能幫助政府管理者和政府信息使用者做出正確的決策。這與現(xiàn)行財務(wù)表體系有很大的關(guān)系：政府的各套財務(wù)報表都是獨立編報，對各級政府的資產(chǎn)、負債、資金使用情況等沒有一套完整整合的會計報表；財務(wù)報表的目的沒有從披露整個一級政府的營運業(yè)績和公共受托責(zé)任出發(fā)，只是反映預(yù)算執(zhí)行情況，內(nèi)容簡單分散。三、我國政府預(yù)算會計改革的設(shè)想 目前的預(yù)算會計制度不能很好地反應(yīng)和核算政府財務(wù)，為了建立廉潔、廉本的服務(wù)型政府，政府會計的改革勢在必行。在現(xiàn)有的預(yù)算會計體系外，構(gòu)建獨立的政府財務(wù)體系，對政府財務(wù)進行核算和監(jiān)督是個不錯的建議。 （一）政府會計主體的重新界定 隨著改革后我國市場經(jīng)濟的發(fā)展，政府單位的范圍發(fā)生了很大的變化。 政府會計改革的主體是政府，因此首先需要解決的問題清楚確定政府的范圍。目前我國政府單位包括行政單位和事業(yè)單位，除了經(jīng)費自理的事業(yè)單位外，其他的政府單位經(jīng)費都來自于政府的全額撥款。但是隨著市場經(jīng)濟的放開，教育、醫(yī)療、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域開始了多方投資，多種方式經(jīng)營的市場經(jīng)濟模式，政府會計核算的范圍也就發(fā)生了變化，只有那些接受全額撥款、純粹公立型事業(yè)單位才可以納入政府會計核算體系，公私合營性事業(yè)單位和純粹私立型事業(yè)單位則不能納入。 一切掌握和使用公共資源并承擔(dān)公共受托的單位都應(yīng)該是政府會計核算的對象。我國國營企業(yè)在國民經(jīng)濟中占很大比重，而且大多是比較重要的行業(yè)和領(lǐng)域。在政企分開的思想下，一直以來，國有企業(yè)都是自主經(jīng)營、自負盈虧，只需向國家納稅和分配紅利就可以。建議對于政府的這部分投資收益也應(yīng)該納入政財務(wù)會計核算的范圍，可以建立專門的會計部門對國有資本進行核算并將其作為國有資產(chǎn)納入政府報告的范圍，否則政府會計報告反映的信息就會缺乏完整性。（二）政府會計目標(biāo)進一步定位 在一定的環(huán)境下，會計行為主體通過會計時間工作所要達到的目的就是會計目標(biāo)，也就是提供財務(wù)信息或者編制財務(wù)報告的目的。這些年來，隨著經(jīng)濟形勢的發(fā)展，國內(nèi)外會計理論界對會計目標(biāo)的定義在不停的改變。新形勢下，構(gòu)建以受托責(zé)任為邏輯起點的績效導(dǎo)向型政府會計是我國的會計目標(biāo)。也就是說我國政府財務(wù)會計的目標(biāo)應(yīng)該以反映政府財務(wù)狀況和運營績效為主。構(gòu)建新的政府會計目標(biāo)以下幾個問題需要考慮：1.使用政府會計信息的群體。這個群體包括社會公眾、立法機關(guān)、投資人和債權(quán)人、政府內(nèi)部管理人員.在我國，人民既是政府對國家進行管理委托人，同時又是納稅人，社會公眾對政府責(zé)任履行情況及稅收收入的使用情況享有知情權(quán)。立法機關(guān)有權(quán)對政府管理的事物和資源情況進行調(diào)查，對政府的工作業(yè)績和財務(wù)狀況進行評價，這一切主要通過財務(wù)報告來實現(xiàn)。購買政府證券或以其他形式投資國有企業(yè)的投資者和債權(quán)人，有權(quán)通過財務(wù)信息來判斷自己的投資收益。作為政策的制定者，政府內(nèi)部管理人員通過財務(wù)報告來了解制定的政策是否適合經(jīng)濟的發(fā)展。2.使用會計信息群體需要的會計信息。守法信息、財務(wù)狀況信息、經(jīng)濟影響信息是使用會計信息群體一般希望了解的會計信息。通過對這些信息的了解，會計信息使用群體可以對政府相關(guān)資源、資產(chǎn)使用情況有所了解，可以評價政府的工作績效。 3.改進政府會計確認基礎(chǔ) 收付實現(xiàn)制是我國現(xiàn)行的會計基礎(chǔ)，這個基礎(chǔ)的局限性已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)在的政府財務(wù)形勢，必須予以改進。新公共體制下政府會計改革的方向是引入權(quán)責(zé)發(fā)生制這一會計基礎(chǔ)。責(zé)權(quán)發(fā)生制可以向企業(yè)財務(wù)報告一樣將政府提供服務(wù)的資源及時列入資產(chǎn)負債進行反映。這樣政府的會計報告就可以完整的反映政府的財務(wù)狀況和運行成果，對于反映政府的的財務(wù)狀況、評價政府的工作績效有著重要的作用。在世界各國，對權(quán)責(zé)發(fā)生制的使用因各自的國情而定，并沒有統(tǒng)一的模式。我國的政府財務(wù)會計改革應(yīng)在充分考慮政府會計和預(yù)算管理的基礎(chǔ)上循序漸進，同時要考慮改革的進程和我做會計人員的水平，可以先在一定范圍內(nèi)施行。 4.擴展政府會計核算內(nèi)容 我國的預(yù)算會計是以自然年作為核算的時間，其核算的的內(nèi)容反映的是當(dāng)年預(yù)算的收支情況和結(jié)果。以政府為會計和財務(wù)報告主體的政府會計研究的范圍應(yīng)該更廣，除了反映當(dāng)期預(yù)算資金的運動情況外，全面、系統(tǒng)、連續(xù)、完整的反映整個預(yù)算資金的運作過程和資金使用效果也是必須必要的。也就是說政府在運營過程中產(chǎn)生一切有價值運動的主體都是政府會計核算的對象，通過對政府會計對象的核算，可以對政府的所有財務(wù)信息進行全面，系統(tǒng)、連續(xù)、完整的反映，有利于各屆政府做好任期內(nèi)的工作，避免將債務(wù)向下一屆轉(zhuǎn)移的惡性循環(huán)。另外，將國有資產(chǎn)納入政府會計，可以防止國家資產(chǎn)流失，也有利于各級政府履行自己的責(zé)任，保證國有資產(chǎn)的保值。 5.完善相關(guān)配套設(shè)施 完善的法律體系是政府會計目標(biāo)實現(xiàn)，信息質(zhì)量提高的保證。在推進政府會計改革理論的同時，會計法規(guī)建設(shè)的加強必須及時進行。政府會計的主體和其他會計主體不同，政府兼著受托者和管理者雙重的角色，所以政府會計在實際制訂、執(zhí)行過程中有很大的難度，只有將政府會計上升為法律，才會讓政府會計具有權(quán)威性，在執(zhí)行時也更具有威懾力。 我國政府會計改革應(yīng)將預(yù)算會計和政府財務(wù)會計相分離，并建立與之相適應(yīng)的法律保證制度的實施。四、結(jié)論 隨著我政府職能轉(zhuǎn)變和財政體系不斷深化，對預(yù)算會計的改革勢在必行。 政府會計體系的改革是一個復(fù)雜的過程，本文對我國預(yù)算會計的發(fā)展歷史進行了回顧，通過對現(xiàn)行預(yù)算會計制度存在問題的分析，提出了自己對預(yù)算會計制度改革的設(shè)想，希望通過采取對政府會計主體的重新確認，對會計目標(biāo)的進一步定位等措施，在未來建立預(yù)算會計和政府財務(wù)會計相分離的政府財務(wù)體系，讓人們能夠用精確化的成本和效益來分析評價政府的管理績效，建立廉潔、廉本的政府。參考文獻1 張國生 . 改革預(yù)算會計和構(gòu)建政府會計體系的思考J. 中南財經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報,2005(6):101-106.2 常麗.政府會計改革焦點問題探討J.會計之友,2006(5).3 貝洪俊.政府會計目標(biāo)層級構(gòu)建J.財會月刊,2004, (A7):15-16.4 張國生 . 改革預(yù)算會計和構(gòu)建政府會計體系的思考 J. 中南財經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報，2005(6):101-106.5 趙建勇.中外政府會計規(guī)范比較研究M.上海:上海財經(jīng)大學(xué)出版社,1999 年.6 葉龍，馮兆大.我國政府會計模式構(gòu)建過程中主體界定問題初探J.會計研究,2006(9)：69-75.7 路軍偉.基于公共受托責(zé)任的雙軌制政府會計體系研究,2007.8 貝洪俊.新公共管理與政府會計改革M.杭州:浙江大學(xué)出版社,2005.9 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